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关于养老产业，过去一般叫养老服务业，突出的是服务身份，也就是中国产业结构中的一部分，后来政策表述中开始更多地使用“老龄产业”，强化产业布局的对象是老年群体。现在提出银发经济的概念，说明在中国进入老龄社会后，养老已经从一个产业过渡到一种特殊的经济形态，从主要面向老年人这个特殊群体进化为整个社会的需求，也就是说，国家站在构建更宏大的经济新格局的高度来推动养老工作。

此外，银发经济的文件中还能看到一种明显的趋向：有效市场和有为政府的双向发力。这是自2019年发布《国家积极应对人口老龄化中长期规划》之后，国家就一直在强调的。增进老年人福祉，既要继续发展民生事业，围绕老年助餐服务、适老化改造、农村养老服务等完善服务供给，也要充分发挥市场作用www,ky001a,com，培育银发经济经营主体，把市场和兜底性质的公共服务有效结合起来。但养老服务市场过去多年一直是小散乱的状态，下一步，国家会更关注市场的成熟化、专业化程度改善，强调服务链的延长、服务质量提升，对市场整体框架进行设计。未来，养老产业的市场化发展一定会加速。

陈功：中国养老服务市场的总体供给量现在是不足的，服务质量也不高，服务效率低，尤其是真正愿意提供相关服务的专业化人才远远不够。站在企业的角度，我们所在2016~2017年曾组织过一次针对北京市居家养老相关服务设施的调查，当时纳入了共270个养老社会组织和企业，发现养老企业里真正挣到钱的大概不足10%www,ky001a,com，不亏不赚和稍有亏损的比例约有50%，但在这部分企业中，如果把政府给的补贴拿走，也基本上都是亏损的。

有一点值得注意，很多保健品销售、金融诈骗采取的都是就近原则，这反映出当下养老服务的主动性、便捷性不够。我常开玩笑地说，在养老服务的需求链接和人文关怀方面，我们做得还不如一些骗子。正是因为这些诈骗分子会表现出对老年人的主动关心，和他们建立一种信任，老人才会愿意花大价钱购买各种保健品或金融产品，这些诈骗分子某种意义上充当了虚拟子女的角色。

其实，无论政府还是市场，都应看到老年人的需求有多个层次，不仅有最基础的物质层面的生存性需求，还有发展性需求，且正从生存性向发展性转变，老年人需要更多情感上的关怀，要满足他们的发展性需求，就要提供更个性化、多样化的服务。也就是说，服务的前提是对老年人需求的精准评估www,ky001a,com，主要涉及三个方面：一是能力评估；二是经济实力评估；三是与支持环境相关的评估，比如对无障碍环境和辅助器具的需求等。

因此，我建议先从老年人需求信息的收集开始，当然只靠社区人员难以完成这项工作，要充分调动各种资源，形成一个由老年医务工作者、社会工作者等专业人员，其他社会企业和机构从业者等养老服务提供人员，以及志愿者等非专业人员构成的服务链条，尤其把后两类人员也要引入社区。一方面，充分利用时间储蓄、爱心互助等机制，在服务过程中进行需求采集；另一方面，也为老年人提供更重要的日常陪伴，建立社会链接。精准需求的收集一定是从日常点滴开始的，这样才可能形成老年人的需求画像。

在需求画像基础上，服务供给方就更容易提供精准服务。以老年人最需要的医疗服务为例，社区经常组织专科医生来小区里诊疗，大部分老人听说有医生来了就会蜂拥而至，而真正有需求的老年人不一定有机会享受到这一服务。更理想的情况是社区先进行老人的医疗需求筛查，了解谁最需要什么样的服务，等专业医生来后可以直接对接。

陈功：老年人没有得到满足的需求中，最典型的表现就是“缺医”，核心痛点是医和养之间还没有打通。比如社区里管理养老服务的主要部门是民政，在服务的协同上没有和卫健委打通，而在卫健委这边，虽然有社区医院，但医疗服务并没有真正下沉到最基层，因为社区医生数量少、工作忙，难以顾及上门诊疗。另外，一些“养办医”机构未被纳入医保定点范围。“医办养”机构由于分部门管理、信息资源整合不高，经常发生需要床位转换才能进行医保报销等问题。也就是说，在医养结合问题上，部门、政策和服务的协同都没有跟上。

所以，新一轮党和国家机构改革成立了社会工作部后，最重要的职能就是基层治理的统筹协调，在养老问题上，则是如何突破政策壁垒，在需求收集的基础上，建立一个整合式的养老服务体系。以医疗服务为例，上门诊疗、送药、陪同就医、康复护理、定期体检、养生保健以及急救等都应被融合进这套体系中，这是一条完整的服务链，因为老人的医疗需求不只是生病时看病，还有前端预防和后端康复，这些都是长期照料所需要的。我们现在虽然已认识到这个问题，但体系的构建还远远没有完成。

在2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》中，提出了一个目标：力争到2030年实现“人人享有全方位、全生命周期的健康服务”。应对老龄化问题上，世界卫生组织也强调要加强全生命周期的健康医疗和护理服务，主要包括三大体系的构建：第一个体系就是前面说的构建整合式的健康服务体系，与此同时，健康要和生活结合得更密切，这也是医养结合的一个重要表现。

第二个体系是建设一个友好环境。我举个例子，在北京什刹海老城区，虽然医疗卫生资源很密集，能满足百姓的就近就医需求，但还有一个问题常被人忽视：老城区胡同里的环境都很不适合轮椅通行。也就是说，除了医养结合需求得到满足，硬件上的配套也要到位。2023年6月，中国颁布了《无障碍环境建设法》并于9月1日正式实施。该法是社会立法领域的第一部法律，这次立法和过去相比有一个很不同的理念，过去一提到无障碍，基本上面向的都是残疾人，但这部法律中特别提出，无障碍环境建设应与适老化改造相结合。言外之意是，老去是我们每个人未来都要面临的风险，因此，建设一个无障碍环境是全社会所共同需要的，不仅限于残疾人。

第三，要以长护险为基础，撬动整合性的养老服务市场，实现医、养、康、护一体化发展，同时和整个银发经济的推进相结合。目前，中国的长护险市场还处于非常初级的阶段www,ky001a,com，为了更好地培育市场，政府可以做三件事：进一步优化需求的识别流程并建立科学合理的失能等级评估标准；加强养老服务专业人才队伍的建设；加强市场监管，构建良好的市场运营环境。

陈功：美国“太阳城”模式是一种典型的“持续照料社区(CCRC)”模式，在社区内部为老人提供日常生活照料、医疗护理、休闲娱乐等多种服务。美国的“太阳城”模式最早源自20世纪60年代在佛罗里达州坦帕市郊建立的一个退休老人社区，负责开发这一社区的地产开发企业德尔韦伯当时遇到了很多阻力，贷款难、找土地也难。但后来幸运的是，当时的佛罗里达州新任州长正想要振兴城市经济，希望把“太阳城”打造成一个城市的名片，因此以政府的信用为企业背书，使其顺利获得贷款并开发。也就是说，“太阳城”模式的成功在于，把城市建设进程和养老有机地结合在了一起。

但在学习美国的“太阳城”模式同时，我国并没有实现养老社区与城市公共服务体系的很好整合www,ky001a,com，原因在于没有理解其运作背后的内在机制。目前，国内在建的很多“太阳城”都只有企业的内循环，以企业投入为主，多数住进来的是健康老人，即使不提供过多服务，自己也能生活得很好，一旦这些老人同时出现健康问题，需要大量的医疗、护理、康复服务，仅靠企业就很难满足得了。比如，“太阳城”里一般都有自己的医院，但一个医院只面向社区里几千个老人的人口规模，如何长久地运营下去是关键问题，众多的康养小镇烂尾也是同样的原因。只靠内循环去构建一个整合式的养老市场服务体系非常难，这些问题即使现在还没有凸显，十五年、二十年之后也同样会暴露出来，所以我个人认为www,ky001a,com，从目前来看，国内的尝试大多是有待进一步论证和商榷的。