保险学论文-“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择.doc

1、保险学论文-“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择摘要：欧亚6国引入“名义账户”制以后引起了世人的关注。本文从13个方面分析了“名义账户”制对中国的适用性问题，认为，“名义账户”制不但可以解决我国社会养老保障中遇到的转型成本的巨大困难，而且与10年前选择半积累制和后来明确“统账结合”模式时的初衷是相吻合的，兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，可以克服在养老金给付尤其是缴费“搭便车”问题和在信用体系严重缺失的经济体中导致的“行政性的逆向选择”问题，有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面。根据我国人口众多、就业压力巨大等特殊的国情对可塑性比较强的“名义账户”进行适当的变形

2、和改造之后，“名义账户”不失为一个可供选择的过渡性制度安排。 1995年以来，自欧亚6国（瑞典、意大利、拉托维亚、波兰、蒙古和吉尔吉斯坦）大胆地引入了一个崭新的社会保障制度模式之后，基本上完成了从现收现付制向“名义账户”制的平稳过渡，克服了转型成本的难题。几年来的实际运行证明，这个崭新的社会保障模式具有较强的生命力，并很可能成为其他现收现付制国家转型的一个重要“替代模式”。欧亚 6国采用的这个全新模式就是“名义缴费确定型”模式（NDC，下简称“名义账户”制）。所谓“名义账户”制是指现收现付制与积累制、待遇确定型（下简称“DB型”）与缴费确定型（下简称“DC型”）的一种混合模式，它既有某些“DB

3、型现收现付制”的特征，又有“DC型积累制”的某些特征，所以，“名义账户”制既可被称为“DC型的现收现付制”模式，也可以被认为是“DB型现收现付制”的某种变型。第一，从融资的方式来看，“名义账户”制是建立在现收现付制的基础之上，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，但它又不同于传统的 DB型现收现付制，因为“名义账户”制建立的个人账户只是“名义上”和“模拟的”，不是真正意义上即“资本化”的积累制，可以说事实上是“非积累制”。这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入缴费。第二，从养老金给付的条件和规则来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但在退休时却变得具有真正

4、的实际意义，成为记发标准的根本原则。退休金的给付标准严格按“DC型积累制”规则运行，就是说，在领取养老金的时候个人账户中的“名义资产”即刻便被年金化了。一般来说，养老金给付的标准主要取决于记人个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增殖、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等，上述4个因素的合计便可得出养老金给付的总额。目前学术界对“名义账户”制的优点、局限性、理论渊源等已经有一些讨论“，这里就不再赘述。本文的主要任务是探讨”名义账户“模式对中国的适用性问题。学术界普遍认为，“名义账户”制对诸如智利和墨西哥等这些已经走上大规模私有化改革道路的国家来说毫无疑问是没有任何吸引力的

5、，因为这些国家DC型积累模式已经占据了统治地位，其运行效果基本上是成功的；对诸如美国等社保收支情况较好、现收现付制很成熟、正欲进行私有化或半私有化改革的国家来说也没有太大的吸引力，因为它们可以通过不太激烈的一揽子改革方案予以解决，而且对它们来说，向“名义账户”制转型与进行“真正”积累制的改革相比较，前者带来的政治代价并不比后者更小。比较一致的看法是，“名义账户”模式对经济转型国家更具有吸引力，据悉，捷克和俄罗斯等转型国家正在积极探索其可行性问题。有经济学家预测说，在未来的几十年里，它很有可能会使目前DC型积累模式失去往日的吸引力，使人们对其热情逐渐降下来；在前计划经济国家尤其在那些腐败现象比较

6、严重甚至导致收支逆向结果的发展中国家很快会流行和效仿起来，在贫穷国家中得到普遍认可的可能性也会高于那些富裕的国家。中国既是最大的发展中国家，又是一个经济转型国家。可以说，“名义账户”制对中国具有很大的吸引力和适用性。从几个方面来看，权衡得失，“名义账户”制对中国是利大于弊的。1.“名义账户”制可以较好地解决转型成本问题。面对人口老龄化和寿命预期提高等因素所带来的巨大财政负担，目前大多数西方国家实行的 DB型现收现付制显然是无能为力的，甚至必将导致养老制度最终破产。从长期来看，只有向某种DC型积累制转型才是解决问题的惟一出路。但是对绝大多数西方发达国家来说这个方案又是不可行的，因为几乎没有哪个国

7、家能够解决如此巨大的转型成本，就连15个欧盟成员国也望而却步：据欧盟委员会的测算，假定维持2000年的养老金给付标准不变，如果向“完全积累制”过渡就需要建立一个相当于工资总额645的预酬基金；如果维持目前的缴费水平不变，为降低转型成本的规模将法定退休年龄推迟到63岁，那么在这个制度成熟之时这笔基金的总额仍相当于工资总额的680；规模如此庞大的转型成本几乎等于欧盟GDP的300，欧盟全部资本存量的12.由此看来，巨大的转型成本是向完全积累制过渡的一个巨大障碍，几乎使之成为不可能。为此，欧委会极力推荐欧亚6国实行的“名义账户”制，并为欧盟成员国和候选国“建议性”地设计了“名义账户”制的3个过渡方案

8、*.为了避免天文数字的转型成本，富甲一方的美国在经过了多年的讨论之后，花了7个月的时间、耗资70多万美元抛出了一个被称为“布什报告”的一揽子改革计划；这个“布什报告”设计了3个“谨慎”的“半积累”式（部分私有化）方案经全社会讨论和国会选择*.我国1993年确定了“社会统筹与个人账户相结合”的改革目标之后，1997年又进一步明确了由现收现付制向“统账结合”的新体制过渡方案。但是，在引入个人账户之后很快就出现了转型成本问题。由于测算范围和方法的不同，国内学术界对养老金隐形债务的估计存在着分歧，认为自1万亿10万亿元人民币（下同）不等，但多数学者认为应该在3万亿4万亿元左右。例如，有学者经过精算以后

9、认为，当利率分别为3、4和 5时，隐形养老金债务将分别为38860亿元、35082亿元和32125亿元。几年来，新建立起来的养老保障制度借助于统筹账户与个人账户的“混账”管理，不断透支个人账户，使个人账户的空账规模越来越大，据说已超过1000亿元。为了实现弥补空账、做实账户的目的，2001年决定以减持国有股的方式为社会保障体系预筹一部分资金，但由于其导致资本市场动荡不安等诸多原因，不到一年就不得不叫停。有报道说，辽宁试点中把空账做成实账需要几百亿人民币，人们寄希望于中央政府的支持和补贴。现在辽宁作为全国惟一的试点省份，中央财政的部分转移支付尚能承受，如果在全国展开，中央财政就会面临很大的压力：

10、按辽宁的这个缺口推算，全国各省做实账户需要的转移支付将会高达近万亿人民币。从这个意义上讲，辽宁试点的经验已经失去了制度创新的本来意义，它仅仅是对中央政府是否承担转型成本决心的一个“考验”而已。那么，如果中央财政暂时无力承担如此高昂的转型成本，辽宁试点是否铺开？下一步怎么走？人们似乎又回到了那个不可逾越的“老问题”即转型成本问题面前。在这个时刻，作为可以克服转型成本过渡方案之一的“名义账户”制就应该纳入到新一届政府的视线之内。由于“名义账户”制从本质上讲提供了一个事实上不必对其个人账户“做实”的“模拟运行”模式，所以从长期来看，可以成为最终向“做实账户”的“半积累制”甚至完全积累制过渡的一个途径

11、。由于“名义账户”制避开了转型成本问题，从而使转型成本不再构成对待遇确定型的现收现付制进行改造的一个障碍。所以，“名义账户”制是将社会保障制度从DB型转向DC型、较为缓和的、很现实的一个转型途径，是可以克服转型成本、融人世界范围的社会保障改革浪潮的一个捷径。事实上，世界银行和西方的一些经济学家已经将目前中国“空账运转”的实际情况称之为“一种新型的 DB型加上名义账户的现收现付制”或“准名义账户”制。2.“名义账户”制的基本特征完全符合选择“统账结合”模式时的初衷和基本出发点。90年代初，经过对外国经验广泛地考察和对模式选择展开的广泛争论并通过多种方案的比较之后，社会各界终于取得了这样一个基本共

12、识，即中国必须选择符合中国国情的社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。这一基本原则在十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（1993年11月14日）得到了确定。国发199726号文件国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定进一步明确，我国养老体制的基本特点是“由基础养老金和个人账户养老金组成”的“社会统筹与个人账户相结合”的模式：“基础养老金”所体现的是“社会互济”原则，而“个人账户”则以比较直观的方式充分体现了“自我保障”原则，后者所反映的是个人在职业生涯中工资水平高低与劳动贡献大小的差异。毫无疑问，部分积累制是一种非常适合中国国情的混合型制度，它能够

13、把社会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起来。一句话，采用混合型制度的目的在于同时强调社会互济和自我保障两个方面的积极性。从财政可持续性的角度来看，混合型制度比现收现付制更具有弹性和张力，其“寿命预期”更为理想一些。现在从世界性的改革趋势来看，若干年前选择半积累制的“统账结合”模式的初衷和出发点是完全正确的：既要部分地避免现收现付制的缺点，又要考虑我国的具体国力和国情（指与完全积累制相比）。从当初的制度设计目标来说，其整体方向是正确的、目标预期是超前的。“名义账户”制兼有DB型现收现付制的特点和DC型积累制的优势。前者的融资方式充分体现了该

14、制度的社会责任、公平、宏观的集合风险能力和社会互济的作用，而后者的给付特点则更多地表现了其个人责任、效率、微观的激励机制和自我保障的功能。换言之，“名义账户”制这个崭新的混合型制度既有传统的现收现付制“统筹”的优点，又具有积累制“精算”的给付性质；既能充分体现社会互济的国家宏观经济责任，又能发挥个人自我保障的微观经济效率。正是从这个意义上讲，人们将“名义账户”制看作“DC型的现收现付制”，是加以改造的现收现付制；也正是从这个意义上讲，“名义账户”制的这些特性完全符合90年代初我国选择半积累制这种混合型制度的设计目标和设计初衷，完全符合我国的国情。3.“名义账户”制基本上可以解决缴费“搭便车”现

15、象和支付的“失控”现象。对于中国这样一个发展中国家来说，历史、文化、经济和制度等诸多方面的因素在现代社会保障制度的建设上淋漓尽致地表现为“搭便车”的危害性，其破坏程度之大、影响力之广是前所未有的和空前的。甚至它严重地制约着我国社会保障制度的正常发展，是短期内仅靠行政手段根本无法完全解决的、严重制约社会保障制度发展的一个巨大障碍。目前“统账结合”的制度设计存在着缴费的“搭便车”问题和给付的“失控”问题。先看缴费方面的“搭便车”问题。除了经济效益不好等其他“客观”原因以外，逃费是导致收缴率下降的重要“主观”（指缴费主体）原因之一。资料显示，“效益好的企业认为入保吃亏，有意拖欠不缴，等于变相退出统筹

16、”；1992年全国收缴率为96.3，1993年降为93.3，1994年又降为92.4。欠缴企业一般采取故意隐瞒工资总额、少交统筹基金、转移银行账户等违规手段拖欠不交。据1998年的数据，参加养老保险统筹的企业，有30的工资总额未计在应缴的基数之内。养老保障制度是典型的“优效型公共产品”，对公共产品的消费很容易出现“搭便车”和“收费难”的问题。“统账结合”制度下“搭便车”问题之所以如此严重，其重要原因之一是它的结构设计造成的，即统账分开。加之个人账户比例较小，导致养老金的给付属于“非精算性质”的、与雇员的利益没有直接的挂钩，进而致使雇员缺乏监督雇主缴费的内部冲动，从而造成了“大锅饭”心理和“搭便

17、车”的“负激励”机制。就是说，来自“社会统筹”的缴费和来自“个人账户”的缴费都存在着严重的“激励缺失”，因而存在着严重的“搭便车”动机。这种制度设计上的缺陷最终必将导致人保不全、覆盖率不足等制度性的后果。对于制度性的后果仅靠“道德说教”是难以完全克服的、没有保障的。问题在于，设计“统筹结合”的初衷是想同时调动“两个积极性”；尽管这个设计初衷是好的、正确的，但其结果正好事与愿违、走向反面。再来看给付方面的“失控”问题。它主要表现在两个方面：第一，提前退休。例如，“1998年18月份行业移交地方前，新增退休人员79.6万人，其中违规提前退休的达43.8万人，占55据查，最年轻的退休者只有24岁，简

18、直到了荒唐的地步。”第二，社保基金被挤占挪用。1998年全国直接被挤占挪用的基金高达55.6亿元，其资金流向主要是“基本建设投资借款、金融拆借贷款、流动资金借款、自办实体借款、困难企业职工春节生活补助，等等。被挤占挪用的基金中，地方政府决定的占40，劳动部门决定的占30，社会保险机构决定的占30。除直接挤占挪用外，还有其他违规违纪现象，如多提管理费、未专款专户储存、给贷款作抵押担保等等”。除了其他方面的原因以外，上述在缴费和给付两方面产生的“搭便车”和“失控”问题，其根源主要还在于制度的设计方面：制度对人的行为具有巨大的反作用。它主要表现在以下3个方面：（1）“统账结合”的立意是正确的，但“统

19、账分开”的现实却已经成为缴费“负激励”的制度性根源。“统账结合”几年的实践表明：在微观上，对个人和企业的缴费主体来讲，两方面都缺乏激励机制。“社会统筹”和“个人账户”两个方面的积极性没有很好地“调动”起来，雇员对其个人账户的缴费和雇主对其社会统筹的缴费都不积极，彼此都不关心对方或监督对方是否足额缴费或是否缴费，甚至两方面都存在着“故意逃费”的动机。因为他们的缴费与他们各自未来的回报没有某种“精算型”的“因果”联系，他们双方都认为自己吃的是“大锅饭”。之所以会出现这种“搭便车”的效应，是因为在缴费的渠道和划分甚至管理上都是“统账分开”的：雇主和雇员共同缴费的总额中大约2334用于“社会统筹”，而

20、划入个人账户中的仅是一小部分，也就是说，起码在“名义上”属于“个人”的那部分占小头。这样，较少的“个人”因素和较多的“统筹”成分面对这样一个与其未来预期的联系不是十分“明朗”和“密切”的制度，“经济人”的假设便会驱使个人、企业、县、市等每一个和每一级缴费主体都千方百计地努力争取少缴费。在个人与企业、下级与上级、地方与中央等“博弈”关系中，在前者身上所反映出来的“搭便车”就成为不可避免的了。于是，“收不抵支”现象就会成为一种“常态”，津贴给付方面存在的“人不敷出”就会成为一种“必然”。（2）在“统账结合”的制度设计中，个人账户的规模与“搭便车”现象成反比，与社会统筹水平成正比。个人账户的规模越小

21、，“激励机制”就越弱，缴费就越困难，扩大社会统筹范围的难度就越大；相反，如果个人账户的规模越大，缴费就越容易，从而扩大社会统筹的范围就越容易。这些比例关系是由“统账结合”制度中缴费激励机制的强度决定的。鉴于此，提高缴费率的措施之一应该是个人账户的规模逐渐趋向于扩大。雇员与雇主的缴费100全部划入个人账户所产生的正面激励显然要大于将其一小部分划入个人账户的情况。辽宁的试点中个人账户规模缩小了3个百分点，即下调至8。虽然个人真正的“实缴”部分由第一，由于“名义账户”制的给付条件是“精算型”的指数化方式，具有较高的透明度，它将目前的缴费与未来的给付紧密地联系在一起，对未来的给付具有相对比较准确的预期

22、，从而形成了正面的缴费激励作用，避免了目前制度下出现的严重的“搭便车”现象。第二，“名义账户”制度下一般划入个人账户的比例很大，甚至可以100进入个人账户。我国可以吸取欧亚6国的一些经验教训，在“名义账户”的设计中针对“信用体系缺失”的具体国情将个人账户的规模设计最大化，甚至全部划入个人账户。这样，与目前的“统账结合”制度相比可以起到“一石二鸟”的效用：一方面大大地提高了社会统筹的资源动员能力（即用于现收现付的缴费资源最高可达100）；另一方面缴费主体的激励机制又达到了最大化，且在雇员与雇主之间形成前者对后者的监督机制，因为后者的缴费已经“属于”前者。从这两个积极性的调动来看，这个“双赢”的制

23、度设计将会导致良好的“缴费表现”。但有一点可以肯定，即使不是100进入个人账户，对缴费的激励机制所产生的负面影响至少不会像“统账结合”制度下那么大。因为在养老金的计发公式上可以依然按双方缴费的100来予以计算，这是一个“补救性”的调剂手段。第三，“名义账户”制度下个人账户的规模基本上对社会统筹的能力、水平和范围不产生“负相关”的影响。不管名义账户的比例有多大，社会统筹所动员的资源都可以是缴费总额的100，就是说，个人账户的“名义纪录”与缴费资源的使用完全可以分为两个不同的系统独立操作。这样，将统筹水平提高到中央一级就无任何技术障碍。第四，“名义账户”制度下不管统筹的水平有多高、范围有多大，都基

24、本上不会产生“行政性逆向选择”。由于“名义账户”条件下实行的精算型给付计发方式导致了完全的激励机制，有效地消除了“搭便车”的制度根源，所以，不管是省级还是全国水平的统筹，都基本上不存在“大锅饭”的“鞭打快牛”问题和“缴费者吃亏”及“欠费者占便宜”的问题。这样，制度里的任何人，其缴费的现实风险和收益预期基本是相等的，从而比较有效地克服了“行政性逆向选择”。第五，“名义账户”制度基本可以解决给付过程中出现的种种“失控”行为。“精算型”的给付对给付总额具有明显的财政约束作用，诸如“提前退休”等类似道德风险的欺诈行为可以得到有效控制。由于全部缴费在理论上可以100进入中央专有账户用于社会统筹，所以中央

25、养老基金的统一管理与运作根除了地方对基金进行“挤占挪用”等各种违规行为的潜在可能性。4.“名义账户”制为降低缴费比例和下调替代率提供了政治上的可行性。从社会保障总体制度架构上来看，在可预见的未来，世界上最流行、最有传播力、最理性的制度模式无疑是基于3支柱或4支柱的混合模式。这里，欧亚6国的实践和经验为我们提供了两条重要的启示：第一，在雇员和雇主养老保险的缴费结构中，降低对第一支柱的缴费比例。世界各国在这方面的改革趋势有两个：一是，对雇主来说，在其养老保险的缴费结构中，对第一支柱的缴费比例逐渐缩小，对第二支柱的缴费比例不断扩大，在至少不增加企业负担的前提下，逐渐将其对第一支柱的缴费比例转移到第二

26、支柱；二是，对雇员个人来说，逐渐降低其对第一支柱的缴费比例，将其缴费空间逐渐转移到第二支柱甚至第三支柱（个人养老储蓄）上，鼓励人们参加企业补充保险。这两个趋势的意义在于，在个人养老金的资源结构上由国家承担的责任逐渐转向由市场承担。第二，第一支柱的替代率一般都不是很高。降低基本养老金的替代率已经成为一个世界性潮流，否则就不能为其他几个支柱让出空间。既然降低了对第一支柱的缴费比例，那就意味着，第一支柱所提供的只能是或应该是基本的生活保障，而“体面的退休生活水平”必须要依靠第一支柱和第二支柱的资源。我国目前的问题有两个，可以概括为“两个偏高”：一是，基本养老保险的缴费率偏高。缴费率偏高不但增加了企业

27、的经济负担、提高了企业成本、损害了企业竞争力，而且“侵蚀”了企业参加补充保险的缴费能力和空间；二是，基本养老保险的替代率偏高。尽管我国的工资水平总体上比较低、恩格尔系数比较高、费基不实、缴费工资普遍低于统计工资、统计工资低于实发工资，但是事实上社会基本养老金的“真实”收入替代率恐怕是世界上最高的国家之一，一般认为在80左右，在个别地区甚至高达100130；第一支柱的替代率降不下来，雇员和雇主就都缺乏参加企业补充保险的激励机制，第二支柱也很难发展起来，资本市场就缺少一个重要的“组成部分”，不利于资本市场的发展。因此，为了建立第二和第三支柱即为“多支柱的混合模式”的社保架构预留出一定的“发展空间”

28、，为了促进资本市场尽快发育并为之也“预留”出一定的“发展空间”，应该把替代率降下来，将社会基本养老保险的缴费“挤压”或“引导”到这两个“发展空间”之中，重新调整养老缴费的“资源配置”结构。这样，不但没有影响人们的实际生活水平，而且会进一步提高生活质量。实施“名义账户”制是降低社会基本养老缴费标准（减少企业负担）和替代率（下调给付标准）的一个引起社会震动最小、政治上最具可行性的途径，是从根本上重新“塑造”第二甚至第三支柱的“一揽子设计”的一个机会。5.将第二支柱作为第一支柱即“名义账户”制不可分割的一部分纳入到总体设计之中。欧亚6国的一条重要经验是，在设计第一支柱即“名义账户”制的同时，将第二支

29、柱即企业补充保险一揽子予以考虑进来。欧盟委员会在2002年发表的一份研究报告中为欧盟成员国和候选国设计了向“名义账户”制过渡的3个方案，其中都将企业保险放到了非常重要的、绝对不可或缺的地位。认为，在“名义账户”制引入之后替代率将下降到3645，所以必须同时建立起一个完全积累制的、强制性的补充保险体系，并且应向私人市场开放；第一支柱即“名义账户”制实行的是“内部利率”，它基本上等同于工资增长率，而第二支柱即企业补充保险的资产回报率则取决于市场。可以说，欧美国家在对第一支柱进行改革的同时，几乎无一例外地将第二支柱即企业补充保险给予一揽子通盘设计之中。或者说，各国社会保障的改革已经越来越离不开私人企

30、业保险在总体设计上作为“补充”的地位。中国目前企业补充保险正处于起步阶段，覆盖率很小。据2000年的统计，企业补充保险覆盖的人口只有560万，占国家基本养老保险即第一支柱覆盖人口的5.3。导致这种情况的原因主要有：第一，与社会保障相比，中央政府没有给予十分的重视，因此，补充保险只是自愿性的，而不是强制性的；第二，配套的财税措施还没有完全到位，无章可循；第三，财税方面的激励机制不够，雇主不愿意参加，例如到目前为止，只有2000年国务院的第42号文件中的一项根据，即“企业缴费在工资总额4以内的部分，可从成本中列支”；第四，在基金的投资运作方面效益不佳、风险很大；第五，缺乏有经验的专业机构和管理人员

31、；等等。从目前我国社会保障架构来看，必须强化第二支柱的建设，这是因为：第一，由于第一支柱的替代率下降等诸多原因，第二支柱必须作为我国养老保险的一个不可或缺的重要组成部分“补上去”，并以立法的形式予以固定下来。这既是促进和发育资本市场的潜在客观需要，又是规范现代企业管理、加入WTO与国际接轨的必然趋势；既是减轻第一支柱中央财政负担的一个重要措施，又是稳定社会、加强工人阶级主人翁责任感、建设一个长治久安的“公民社会”的重要措施。总而言之，对目前我国企业补充保险制度进行彻底地改造已经迫在眉睫。没有企业补充保险、不重视企业补充保险、将之置于可有可无的境地或将之在观念上排斥在社会保障整体设计框架之外的任

32、何观念，都是对“社会保障制度”的一种狭隘的错误理解甚至是一种偏见。这种“社会保障制度”既是不完整的，又是与世界改革潮流相悖的；既是对社会资源的一种浪费，又是作茧自缚。第二，从工资替代率上讲，第一支柱的一部分空间让位于第二支柱之后，企业补充保险的替代率应该“补上去”；从缴费比例的发展趋势上讲，第二支柱的缴费所占的比重越来越大；从资本市场养老金的构成上讲，第二支柱养老金的比重越来越大，例如，美国企业年金的资产已逾5万亿美元，占到了资本市场的13；从社会保险的改革趋势上讲，第一支柱所模仿的越来越多的是第二支柱“企业养老计划”即私人保险市场的一些特征。总而言之，在工资替代率、社会保险的管理特征、资本市

33、场的构成等诸多方面，社会保险与企业补充保险越来越呈现出相互依存、相互交融的趋势。第三，从我国目前国有企业和“三资企业”的现状、劳动力市场的特点、资本市场的限制等具体国情出发，尤其是根据欧亚6国的经验，建立第二支柱的基本原则大致应该是：建立个人账户（每个人有两套账户系统）、完全积累制、DC制、强制性、地方公共管理（至少在起始阶段）、多层次（指允许并鼓励设立行业性的补充保险基金，条条与块块共存）、缴费者参与管理监督（从工会参与的意义上讲）、就业关联型、非年金化（在资本市场成熟之前）、税收激励型等特征；而不能或不应该是完全DB制、半积累型、自愿性、私人管理（指完全市场化即完全由基金管理公司托管）、单

34、一层次 （指禁止设立行业性）、年金化（即允许是一次性给付的）、非税收“交易”性质（指完全行政命令型），等等。6.为适应人口、就业等具体而特殊的国情，应该为“名义账户”制专门设计一些附加功能，使之稍微变形。如前所述，“名义账户”制最大的特征之一是它具有较大的灵活性和可塑性。欧亚6国的实践充分说明，他们最大限度地发挥了这一优势，所以，“名义账户”制在欧亚6国各有千秋、特点各异。我国的具体国情与欧亚6国相比差异性较大：“名义账户”制的某些特征对他们来说可能是优点，而对我们来说则很可能是缺点。例如，“名义账户”制具有较好的透明度，对继续留在劳动力市场上具有正面的激励作用；这个特点对劳动力短缺、甚至需要

35、大量移民予以补充的国家是个优点，但对就业压力异常巨大的中国来说，则是个缺点。在中国7亿多经济活动人口中，存在着2.4亿的农村剩余劳动力，城镇里还有3000多万富裕人口；由于人口基数庞大，人口的规模仍以每年 1279万人的速度增长着。中国人口增长率较快、基数大，据预测，在2000年13亿人口的基础上，到2010年将达到14亿人，20302040年在15亿16亿人左右。失业率几年来一直居高不下，例如，国家劳动部信息中心的统计是，1997年和 1998年的城镇登记失业率均为3.1；但国务院发展研究中心的推算显示，90年代中期以来城镇的真实失业率一直是10左右，1997年和1998年可能高达1315；

36、预计今后10年城镇真实失业率至少在10以上，接近或超过国际公认的失业警戒线。就业压力十分巨大，这是中国特殊的国情，需要额外为“名义账户”制附加某种功能使之兼而顾之。比如说，对于那些“退而不休”的人、那些由于种种原因在50岁左右就以各种形式“正式”退出劳动力市场并享有一份退休金的人、那些超过法定退休年龄或由于某种原因“正式”退出劳动力市场（如“内退”、“有偿解除劳动合同”、“居家”等已经领取一份退休金或“合法退休收入”）的人员来说，规定其再次进入劳动力市场之后须继续缴费，其缴费率应乘以一个大于“1”的系数（比如说是“1.5”），但仍以正常的缴费率记入其个人账户之中（等于课征了一个税率），等等。再

37、例如，由于出生率比较低等原因，欧亚6国的“名义账户”中都为其设计了“名义纪录”的功能，政府从一般税收中转移支付，以增加转移支付的再分配因素，“保护”那些由于照看子女而暂时离开劳动力市场的妇女。而在我国则可以为之设计一些“方向相反”的功能。例如，为保持“缴费纪录”，可以采取一定的税收优惠的办法鼓励那些暂时离开劳动力市场的人继续缴费以“购买”那些“缴费纪录”，甚至可以根据农村和城镇不同的出生率设计出不同的规则。总而言之，具有中国特色的“名义账户”制的一些具体细节可以针对我国一些特殊国情专门地予以研究设计。7.“名义账户”制具有良好的“便携性”，有利于劳动力的流动和统簿范围进一步扩大，进而有利于促进

38、全国大市场的形成，提高国家的风险整体集合能力。我国地域辽阔，经济发展水平很不平衡，且流动性人口规模非常之庞大，如果养老制度不具有良好的“便携性”，就不能适应这个非常特殊的国情。尤其是加入WTO以后，我国养老制度不仅要适应不同地区之间劳动力的自由流动，还要适应不同部门之间、不同所有制企业之间、甚至外资企业和内资企业之间、正规部门和非正规部门之间劳动力可以自由流动的要求。“便携性”的高低与社保统筹水平的大小成正相关，较差的“便携性”肯定会制约统筹范围的进一步扩大，而统筹范围越大，劳动力流动的范围就越大。目前，“统账结合”制度下出现的缴费“搭便车”现象不仅为提高统筹水平带来了一定的障碍，还影响了统筹

39、水平的进一步提高，甚至目前所谓的市级省级统筹也“名不副实”。所以，当前这个制度设计对进一步提高便携性和统筹水平已经没有很大的余地，严重地制约了劳动力在全国范围的流动和全国大市场的形成以及市场效率的进一步提高。“名义账户”制一个最大的优点是它的给付具有非常好的“便携性”，这个优点是当前制度设计所不可比拟的：首先，它为进一步提高统筹水平和扩大统筹范围创造了条件，即使一步到位实行全国范围的统筹也不存在技术上的任何障碍，没有任何附加成本；其次，良好的“便携性”和统筹水平的提高可以促进劳动力的自由流动，消除企业、部门和地区之间的障碍，为建立全国范围的统一大市场开辟了道路。欧盟委员会之所以向其成员国和候选

40、国推荐“名义账户”制也是出于它具有良好的“便携性”、有利于劳动力自由流动和建立“欧洲统一市场”的考虑。最后强调的是，既然统筹水平提高与风险的集合能力成正比，那么，全国范围的统筹就为提高我国社会保障的整体风险抵御能力提供了制度上的保证。8.“名义账户”制有利于非正规部门就业人口参加社会保险，扩大参保率和覆盖面。我们知道，灵活就业比重在发达国家呈上升的趋势，在发展中国家这一趋势更为明显。例如，19901994年间，拉丁美洲80、非洲93的新增就业岗位就是由非正规部门创造的。目前，灵活就业人口占全部就业人口的百分比，非洲为57.2、亚太地区为32.8，即使在发达的美国，这一比例也高达30。作为最大的

41、发展中国家，我国这一比例和绝对数都非常大，这也是一个特殊的国情。在我国，所谓灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代化工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的就业形式的总称。一般来说，灵活就业的特点是劳动关系非正规化、报酬较低、与社会保险没有制度性的联系、就业门槛低、容易进入和退出。灵活就业人口还常常被一些报章称之为“边缘人口”或“弱势群体”等，他们主要集中在正规部门使用的临时工、季节工、小时工、下岗人员、农民工、个体户和自由职业者等。据2001年的统计，城镇和集体单位职工总数减少了5000万人，个体工商户和自由职业者共2000多万人，进城务工

42、的农民工达8000万人；在这些人口中，保守地估计灵活就业人口也在1.3亿以上。而2001年城镇就业者为2.4亿，其中参加保险的人口仅占44.4。由于这些人口没有签订正规的劳动合同，所以他们没有参加任何社会保险。与目前“统账结合”的制度相比，由于“名义账户”制具有灵活的携带性，这就有利于提高非正规部门就业人口和灵活就业人口的参保比率，在制度上为他们增加了参保的机会，既扩大了保险覆盖率，又扩大了费基，起到了事半功倍的作用，使社会保障制度进一步趋向完善。将非正规部门就业人口尤其是将农民工尽快地纳入社会保障安全网之内，这不仅仅是一个单纯的社会保障制度改革，还是一个严肃的政治问题。从长期看，它关乎社会稳

43、定和人心向背，是一个关乎全局和长治久安的百年大计。同时，它既涉及到社会公平和社会权利，又涉及到纵向公平与横向公平。9.“名义账户”制的财政风险“预调机制”问题。既然“名义账户”制是DB和DC制的混合型制度，在融资上具有现收现付制的特点，那么，DB制决定的收入与支出的性质所可能造成的财政稳定性问题就存在着潜在的风险。我国可以借鉴欧亚6国设置“储备基金”的办法预筹一部分资金以备事先调节。此外，欧亚6国中某些国家设立的“最低养老金”和“基础养老金”等制度可以被视为津贴给付的一种“事后调节”的“预调机制”。例如，吉尔吉斯坦1997年设立了“基础养老金”，它的标准是统一的，与最低工资配套。除了意大利之外

44、，其他国家几乎都设立了“最低养老金”制度，其目的是为了能够确保那些工资很低、没有达到缴费年限的工人可以获得一个最基本的养老金给付。意大利在引入“名义账户”制的时候没有设立“最低养老金”制度，但对65岁以上的老年人实行了一种“家计调查型社会救助”的养老金。经济学家普遍认为，由于“名义账户”制收入再分配的功能较弱，所以，可以根据需要设置一些“预调机制”。如果我国不再额外设置一个“最低养老金”制度，可考虑采取从个人“名义账户”缴费中抽取若干百分点的办法，专门建立或部分资助一个“储备基金”等。10.“名义账户”制是目前可以看得到的一个“最优化”的融资制度安排。对于政府财政来说，与DB型相比，由于“名义

45、账户”制将一部分风险（人口变化或经济波动）从政府身上转移到了个人身上，所以，虽然“名义账户”制承担风险的能力小于“DC型积累制”模式，但却大于传统的“DB型现收现付制”模式。这样，不但解决了隐性债务问题，而且，在“名义账户”制下存在着许多削减养老金给付水平的途径（尤其是在通货膨胀的时期）。从这个意义上讲，“名义账户”制可以稳定相当长一段历史时期。这种“名义账户”的混合模式可以被看作是一个“隐形的日程表”。这是因为：第一，由于所有的缴费被用于支付当前的退休者，所以，无论在财政上还是在政治上，它对当前的现收现付融资制度具有一种“收缩”的作用；第二，可以将之看成是一个过渡的阶段性目标，而不是养老保障

46、改革的最终目标，在这个过渡过程中，人们可以逐步地继续向其最终的制度目标前进；第三，“名义账户”的最终目标是“演变”成为“真正积累式的”个人退休储蓄账户或个人投资账户，例如像美国目前设计的“部分投资型”的个人账户。或像智利“完全投资型”的个人账户。这就是说，这个个人账户应当成为社会保障制度总体设计框架中的一个重要组成部分。11.“名义账户”制比较适合目前我国资本市场的现状。尽管现收现付制向积累制过渡的私有化改革正如火如荼，席卷了欧美20多个国家，但是，实行DC型积累制的一个重要前提是需要一个比较发达的资本市场。欧美发达国家资本市场的发育过程已有近200年的历史，相比之下，我国社会保障制度改革历史

47、只有20多年的时间，资本市场只是一个10多岁的“娃娃”；如此“幼稚”的资本市场是不能承受得起积累制的巨大市场要求的，巨大的潜在金融风险将具有摧毁整个社保制度的危险性。传统改革思维定式使人们往往一讲到“社保”就会马上想到“缺钱”；资本市场作为一个制度安排，其发育、成长、成熟需要的是时间，而“时间”这个参量是任何人为因素都不可能替代的。所以，从这个意义上讲，“制度”远比“资金”更为重要，与其说我们“缺钱”，不如说我们缺的是“制度”，或说缺的是“时间”。在这个“制度”发育起来之前，在这个“时间”到来之前，社保基金人市必将置政府于市场风险之中，国家必将扮演着最后出资人的“无限责任保险公司”的角色。由此

48、，在这样一个“制度安排”的现状下，积累制和部分积累制的适用性对我国来说是很有限的，而“名义账户”制相比较而言则不需要一个很成熟的、全国范围的资本市场和很完善的金融制度结构及相关法规制度。至于“名义账户”制这个过渡性制度安排到底需要多少时间的问题，这具有不确定性。在启始阶段，第一支柱为中央集中管理模式，第二支柱（企业补充保险）为分散化管理模式（例如以地方政府为主），第三支柱（商业保险）为完全市场化运作模式；三个支柱对市场的逐渐介入和资本市场的逐渐发育互为前提、互为渗透、互动互利、水到渠成；这样，既最大限度地降低了养老基金的投资风险，又对我国资本市场的发育起到了间接的促进作用。12.通过“名义账户”制可以建立“个人财产权”。建立社会保障的“个人财产权”是一个非常重要的观念问题和实践问题。社会保障的全部资产储备属于全体缴费者，每个缴费者都是其财产所有者的一分子，对其拥有法定财产所有权，并应该受到法律的保护。作为缴费者，他有缴费的义务；但作为所有者，他也应有相对准确和明晰的财产权利。把缴费者与所有者这两个表面上似乎对立的身份统一起来，使之完全与社会保障制度之间建立起某种密切的利益关系，他们就会拥有真正的“主人翁感”，他们便认为自己是社会保障制度的一个“真正主人”。“名义账户”制下个人财产所有权被“虚拟地”物化在个人“名义账户”之中，当前的缴费与未来的收益具有紧密的“精算”关系。财产所有